立法破解博物馆“成长的烦恼”

□ 本报记者 朱宁宁

故宫，文华殿内，2022年的开年大展“何以中国——中华古代文明暨《国家宝藏》特展”正在举办。从全国30家博物馆精选出来的130余件文物跨越时空震撼登场，讲述着各自的前世今生。对于这场特展，网友给出了“什么都好，就是不好约”的评价。

不只是故宫，春节假期里，各地大大小小的博物馆都成了热门去处，“到博物馆打卡”已然成为新时尚。据媒体报道，“十三五”期间，我国博物馆年度参观人数由7亿人次增长至12亿人次，平均每年增加1亿人次。

博物馆热的背后，是人民群众对精神文化越来越强烈的需求。近些年来，全国各地博物馆的数量迅速增加。据统计，截至2020年底，我国博物馆总数量已达5788家，其中，非国有博物馆数量已达1860家，在我国博物馆体系中的比例呈不断扩大趋势。

博物馆已经成为不可忽视的加强文化自信的积极力量，其在数量大幅增长的同时，如何实现提质增效的发展，尤其是如何规范和促进非国有博物馆的发展，成为不容回避的问题。一些业内人士在接受《法治日报》记者采访时呼吁，将博物馆事业主动融入国家经济社会发展大局，加快推进博物馆法的立法进程，为博物馆健康发展提供法治保障。

完善文物捐赠奖励机制

以文物共情，让历史说话。可以说，博物馆是让文物“活起来”的最佳也是最主要的场所。民众走进博物馆才有了与文物跨越时空交流的机会，才能够去感受博大精深的文明、品味悠久的历史。

一些业内人士认为，我国博物馆业发展面临一个难题，就是民间收藏文物难以有效利用，其展览展示、有序流通还存在不少困难。分析原因，对于民间收藏文物捐赠的奖励制度和税收优惠政策等仍不够完善是重要方面。

“民间收藏文物的利用，是文物利用的重要组成部分。民间藏家手中的文物往往都有较高的价值。但目前，民间藏家将其合法持有的文物捐献给国有文物收藏单位时，虽然现行的文物保护法明确规定相关单位应给予奖励，但对于如何奖励、奖励多少以及是否能够以捐赠者名义对馆舍等设施进行冠名等具体内容并未明确。民间藏家捐献文物时应享受的税收减免优惠等在实践中也缺乏具体的操作性。”文化和旅游部法治专家委员会委员、北京第二外国语学院文化旅游政策法规中心副主任王天星指出，博物馆的建设和维护需要大量可持续的经费投入，办好博物馆，光靠政府是不够的，必须要建立和完善公众参与机制，需要动员全社会各方力量共同参与。而制度的不健全，不利于激励更多的民间藏家将所藏文物捐献给国家，进而影响文物发挥出应有的文明传承作用。

鉴于此，王天星建议及时对文物保护法、慈善法等法律进行完善，通过构建完善的有可操作性的法律制度来鼓励、激励更多的民间藏家将所藏文物捐赠出来，让文物走出密室、走向社会，发挥其在传承文明、传播文化、提升公众文化素养、增强民众对中华优秀传统文化自豪感等方面的积极作用。

非国有博物馆发展艰难

值得关注的是，近些年来，非国有博物馆，也就是通常所说的民间博物馆发展迅猛。从2013年开始，其增长速度已超过国有博物馆。目前，非国有博物馆在中国博物馆总体格局中占有重要的位置，是我国博物馆体系的重要组成部分。

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但是在迎来快速增长的同时，非国有博物馆却不得不面对一系列“成长的烦恼”。“目前，我国非国有博物馆在可持续运营方面还面临诸多困难，缺乏自身造血机能。许多非国有博物馆还不能实现自身良性运转，资产完全依赖举办者不断投入的不在少数，而新冠肺炎疫情也让形势变得更加严峻。”全国政协委员、中国博物馆协会副理事长、上海大学教授安来顺指出，非国有博物馆的持续健康发展中还有很多问题尚未厘清。

安来顺进一步分析指出，一方面，非国有博物馆自身还存在很多待解问题，比如，该如何理解非国有博物馆须取得法人资格？如何解决非国有博物馆的资产管理问题，实现从私人收藏家向公共机构的角色转移？如何解决自身特色定位不明确、收藏政策不清晰的问题等等。另一方面，还面临诸多的社会现实问题，比如，对于非国有博物馆馆舍与经费保障问题，各地执行情况不一；一些已有的支持政策在实践中并未及时兑现，应该与国有博物馆同样享受的土地、税收等优惠待遇未能完全落地，地区之间还存在明显的不平衡性；有些地方政府、部门对政策重视不够，执行打折扣，有的缺乏操作性细则。此外，非国有博物馆藏品的真实性和来源合法性也一直是困扰其发展的“老大难”问题。

出台法律提供制度保障

记者采访中了解到，早在1979年，国家文物局就发布《省、市、自治区博物馆工作条例》。2005年，原文化部颁布《博物馆管理办法》。2015年3月20日，《博物馆条例》（以下简称《条例》）正式施行。《条例》规范了博物馆的设立、变更和终止程序，同时支持博物馆事业发展，鼓励博物馆向社会免费开放。

值得一提的是，在设立条件、税收优惠等方面，《条例》对国有和非国有博物馆一视同仁，要求加强藏品尤其是文物藏品的保护和管理，禁止博物馆获得来源不明或不合法的藏品。这些规定无疑对于博物馆的健康发展具有非常重要的意义。

“应当说，《条例》实施以来，对博物馆事业的发展发挥了极大的推动作用。但是，随着文化强国战略的实施和博物馆事业的快速发展，《条例》的一些先天不足也逐渐显现出来。”中国人民大学法学院文化遗产法研究所所长王云霞指出，《条例》主要着眼于规范和优化博物馆管理，因此带有明显的行政管理色彩。在现阶段，博物馆与人的关系日渐紧密，社会力量参与博物馆发展日益重要，权利问题愈发凸显，尤其是民间收藏文物所有权与非国有博物馆藏品所有权常常交织在一起，使得行政法规调整模式很难应对博物馆改革和发展中出现的新问题。因此，亟须将《条例》上升到法律层面，为博物馆发展提供民意基础更加广泛的制度保障。

据了解，对于出台专门的博物馆法，中国博物馆学会在1984年就曾提出立法倡议。近些年，业内有关博物馆立法的呼声渐高，认为制定博物馆法的时机已经成熟。

“非国有博物馆本身在治理体系和运行机制上就存在复杂性。而在目前博物馆事业的治理环境相比之前复杂许多的大背景下，非国有博物馆的专业化可持续发展需要更加明确的行业规范。”安来顺指出，博物馆无论是国有还是非国有，其举办者都需要遵循一系列的专业标准，这种标准必须由法律来约束和保障。同时，博物馆需对自然和文化遗产负责，其举办者应承担为实现这一目标所需人力、物资和经济资源的责任，这就需要出台专门的法律对博物馆的机构身份、物质资源、经济资源以及人员等进行明确。“总之，促进博物馆业健康有序发展，尤其是解决非国有博物馆发展瓶颈，出台一部专门的法律十分必要。”

那么，我们需要一部怎样的博物馆法呢？

“博物馆法首先应确认和保障社会公众参与博物馆发展的权利和途径，社会力量举办博物馆，以及社会各界对博物馆的捐赠和志愿服务需有相应的激励机制，特别是税收优惠和抵扣制度。”王云霞说。

而另一个立法重点，王云霞认为应该完善博物馆藏品保护和利用的相关规范，明确博物馆藏品与文物的关系，注意博物馆法与文物保护法的衔接。“现有博物馆藏品管理的相关规定在藏品购买、保护、展示、管理、处置等方面还存在某些规范空白或操作性不强等问题，专业机构和评价程序的设置缺失以及重大决策缺乏必要的制约等问题，都需要加以规制和完善。

对于非国有博物馆的规制，王云霞认为博物馆立法中也应当加强。

“目前非国有博物馆在设立条件和程序、藏品真伪及合法性、资金投入、运营管理、人才建设等方面都存在许多法律空白和缺陷，严重制约了社会力量办馆的意愿和成效。”王云霞建议，博物馆法明确非国有博物馆的法律地位，完善其准入程序，在资金、人才、馆舍等方面加大扶持程度，同时还应加大对其监管力度，明确法律责任。